Экспертное мнение: по проекту федерального закона «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды»
(для обсуждения в Общественной Палате РФ)
Джанджугазова Е.А.
В целом представленный на обсуждения проект Закона призван дополнить и конкретизировать уже существующие законодательные акты. В частности ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», принятый Государственной Думой РФ 15.02.1995г. (с последующими изменениями и дополнениями) и ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» принятый Государственной Думой РФ 23.02.1995г. (с последующими изменениями и дополнениями).
В предлагаемом проекте федерального закона «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды», по нашему мнению, с одной стороны предлагается подчеркнуть роль и значение государства как титульного собственника рекреационных земель, являющегося гарантом доступности отдыха и рекреации на территории субъектов РФ всех уровней как неоспоримого общественного блага. С другой стороны предлагается рассматривать рекреационную территорию («курортный регион») как территорию экономического роста с повышенной деловой активностью, выступающую своеобразным локомотивом регионального развития. Применение обоих подходов в их разумном сочетании для региона Кавказских Минеральных Вод необходимо, а данный Закон давно назрел, так как на местах сложилась негативная практика не эффективного использования природных лечебных ресурсов региона и прямое разбазаривание ценных рекреационных земель под ложными вывесками заботы об экономическом процветании населения. За последние два десятилетия уникальная природные ресурсы региона используется хаотично и порой хищнически. На повестку дня не выносятся вопросы о рекреационной емкости курортов и предельной антропогенной нагрузке, что указывает на ослабление, а порой и полное отсутствие научно-исследовательской деятельности в области изучения особенностей функционирования и развития курортов и рекреационных зон.
Кроме того, в современных условиях развития российских курортов необходимо применение современных форм пространственной организации туристско-рекреационной деятельности и в частности кластерного и проектного подхода, которые нашли отражение в данном проекте Закона.
Вместе с тем, по нашему мнению содержание и формулировка ряда статей и отдельных пунктов требует дополнительных уточнений и пояснений, а в целом проект документа не производит впечатление законченного документа и нуждается в доработке.
Далее рассмотрим некоторые спорные, с нашей точки зрения, статьи и пункты проекта Закона:
Статья 2.
Редакция п.1.
1) территория курортного региона – часть территории субъектов Российской Федерации компактно расположенными на ней курортами федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск;
Пояснения:
На наш взгляд, прописывая понятийный аппарат данного Закона необходимо применить комплексный подход к формированию и освоению курортов Кавказских Минеральных Вод, включающих курорты: Пятигорск, Ессентуки, Кисловодск и Железноводск.
В П.1 редакции Закона делается основной упор на понятие «территория», при этом размывается роль традиционно сложившихся связей между всеми курортами региона и в том числе в рамках существующей курортной специализации.
В данном случае акцент на термин «территория» делается исключительно для того, чтобы провести линию разграничения между курортными землями и землями жилых поселений, хозяйственного назначения и проч.
В этой связи следует отметить, что российские курорты исторически формировались как территориальные комплексы, т.е. особо охраняемые территории находились в общем фонде территории субъекта (города, региона, поселения и пр.) В этой связи будет затруднительно чисто механически отделить их от общей территории курортного региона.
Предлагается формулировка:
Эколого-курортный регион — часть территории субъектов РФ включающий группу курортов федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск.
Редакция п.2.
2) инфраструктура территории курортного региона – совокупность земельных участков с находящимися на них зданиями, строениями, сооружениями включая объекты транспортной, энергетической, коммунальной, инженерной, социальной, рекреационной и иных инфраструктур.
Пояснения:
На наш взгляд любая инфраструктура и в.т.ч. курортная не является совокупностью территорий, так как «инфраструктура» — это комплекс взаимосвязанных обслуживающих структур или объектов, составляющих или обеспечивающих функционирования системы1.
Т.е. инфраструктура – это не совокупность земель, а совокупность объектов обеспечивающих функционирование системы, в данном случае регионального туристско-рекреационного комплекса или в другой редакции курортного региона.
Предлагается формулировка:
Инфраструктура курортного региона – совокупность взаимосвязанных обслуживающих структур и объектов, включая транспортные, энергетические, коммунальные, инженерные, социальные, рекреационные и иные, обеспечивающие функционирование курортного региона.
Редакция п.4
Медицинский лечебно-оздоровительный кластер Кавказских Минеральных Вод – совокупность инфраструктуры медицинского лечебно-оздоровительного кластера (далее также – лечебно-оздоровительный кластер), участников проекта и механизмов их воздействия.
Пояснения:
На наш взгляд определение лечебно-оздоровительного кластера Кавказских Минеральных Вод дано не точно. Принимая во внимание тот факт, что «кластер» — это понятие имеющее экономическую природу, отражающее одну из пространственных моделей развития отрасли (в данном случае туризма и рекреации). Рекомендуется обратить внимание на классическое определение М.Портера.
Под «кластером» М.Портер понимает «группу географически соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ними организаций, действующих в определенной сфере и характеризующихся общностью деятельности и взаимодополняющих друг друга».2
Предлагается формулировка:
Медицинский лечебно-оздоровительный кластер Кавказских Минеральных Вод – это совокупность (группа) взаимосвязанных и взаимодополняющих лечебно-оздоровительных учреждений и иных организаций, действующих в сфере рекреации на территории курортного региона.
Глава 2. Кавказские Минеральные воды.
Ст. 5. Статус курортного региона.
(Редакция)
Курортный регион представляет собой территорию с компактно расположенными на ней курортами, границы которой установлены в соответствии с решением Правительства РФ. Положение о курортном регионе утверждается Правительством РФ.
Пояснения:
На наш взгляд статус региона прописан исключительно с точки зрения территориального выделения курортов из общей территории региона. Как уже отмечалось выше сделать это весьма затруднительно, так как курорты расположены и функционируют на территории городов, муниципальных образований, сельских поселений и пр. Границы между курортными зонами, жилыми массивами, селитебными и иными зонами поселений четко не определены. Именно по этой причине курорты традиционно рассматриваются как туристско-рекреационные комплексы, включающие в себя объекты разного назначения и в.т.ч. ориентированные на нужды местного населения. На наш взгляд механическое вычленение курортных зон из общей территории курортного региона повлечет за собой ограничение доступа к рекреационным объектам местного населения и неорганизованных отдыхающих, что является прямым нарушением прав потребителей.
В этой связи рекомендуется уточнить статус курортного региона Кавказских Минеральных Вод.
Предлагается формулировка:
Эколого-курортный регион – представляет собой территориальный комплекс, включающий в свой состав группу курортов, границы которого установлены в соответствии с решением Правительства РФ.
Положение о курортном регионе утверждается Правительством РФ.
Глава 3. Создание лечебно-оздоровительного кластера.
Пояснения:
Анализируя содержание ст. 15. «Цели создания лечебно-оздоровительного кластера» и ст. 16. «Создание лечебно-оздоровительного кластера», можно отметить, что цели сформированы довольно расплывчато, в частности создание кластера рассматривается как проект по осуществлению на его территории разных видов деятельности в сфере туризма, рекреации и санаторно-курортного обслуживания.
Редакция ст. 15. «Цели создания лечебно-оздоровительного кластера»
Лечебно-оздоровительный кластер создается в целях осуществления участниками проекта научно-исследовательской, медицинской, образовательной, промышленной деятельности, направленной на оказание на территории курортного региона медицинской помощи, осуществления медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, а также оказания услуг по туристическому обслуживанию, размещению, питанию, организации досуга и иных сопутствующих услуг.
Пояснения:
На наш взгляд любой кластер и в.т.ч. оздоровительный создается в целях успешного социально-экономического развития региона в рамках своей специализации. В свою очередь проектный подход поставит процесс территориального развития в определенные временные рамки и более четко формализует его. В данном случае экономическая целесообразность создания кластера не будет играть решающей роли.
В этом предусматривается некоторое противоречие, так как экономическая сущность понятия «кластер» отходит на второй план, в то время как на первый план выдвигается административно-хозяйственная составляющая.
Вместе с тем применение такого подхода объясняется необходимостью выделения особо ценных рекреационных земель в отдельный лечебно-оздоровительный кластер для предотвращения попыток их расхищения и не целевого использования.
Предлагается формулировка:
Лечебно-оздоровительный кластер создается в целях эффективного использования территории курортного региона для организации и осуществления научно-исследовательской, медицинской, образовательной, производственной деятельности, направленной на оказание медицинской помощи, и реабилитации, санаторно-курортного лечения, оказания туристских услуг включая услуги размещения, питания, досуга и иных сопутствующих услуг.
Пояснения:
Вызывает некоторые вопросы ст. 16. «Создание лечебно-оздоровительного кластера», в частности, почему определен такой срок для создания лечебно-оздоровительного кластера?
Редакция п.1. Территория лечебно-оздоровительного кластера создается на семьдесят лет по решению Правительства Российской Федерации на основании предложения уполномоченного органа. Срок существования территории лечебно-оздоровительного кластера может быть продлен по решению Правительства Российской Федерации.
Пояснения:
Также вызывает вопросы п.8. в котором прописываются границы лечебно-оздоровительного кластера. В частности следует подчеркнуть, что территория курортных зон очень часто имеет статус особо охраняемой природной территории (ООПТ) на которой размещены ценные лечебные ресурсы и в этом случае очень сложно будет выделить ее из общей территории курортного региона.
Редакция п.8. Территория лечебно-оздоровительного кластера не может создаваться в границах особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития или зоны территориального развития, а также в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения. В состав территории лечебно-оздоровительного кластера не может входить особая экономическая зона, территория опережающего социально-экономического развития или зона территориального развития, а также особо охраняемая природная территория федерального значения.
Пояснения:
Вызывает некоторое сомнение ст.18 данного проекта Закона. В п.1 и 2 приводятся сроки и условия прекращения существования кластера. На наш взгляд эти условия носят искусственный характер, и лишний раз подчеркивают временный характер предлагаемого проекта. При этом дальнейшие перспективы развития старейших курортов страны остаются не ясными.
Редакция. Статья 18. Прекращение существования территории (части территории) лечебно-оздоровительного кластера
Существование территории (части территории) лечебно-оздоровительного кластера прекращается по решению Правительства Российской Федерации по предложению уполномоченного органа в случае, если:
1) это связано с необходимостью охраны жизни или здоровья граждан, охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, охраны окружающей среды, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
2) по истечении пяти лет с даты принятия решения о создании территории лечебно-оздоровительного кластера не заключено ни одного соглашения об осуществлении деятельности на такой территории (части территории) или все ранее заключенные соглашения расторгнуты.
Пояснения и итоговое заключение:
Анализ содержания п. 2. ст. 18. указывает на то, что лечебно-оздоровительный кластер рассматривается как территория повышенной экономической активности, привлекающая инвесторов. Вместе с тем не совсем понятны условия прекращения функционирования кластера?
Создается впечатление, что создание кластера – это временный и возможно промежуточный проект, главной целью которого является защита ценных рекреационных земель путем введения дополнительных мер государственного контроля.
В итоге следует отметить, что необходимость введения подобного закона давно назрела, но, на наш взгляд, ряд Положений проекта Закона требуют серьезного осмысления, дополнительного обсуждения и доработки.
1 Экономический словарь.
2 Портер М. Конкуренция. М.: Вильямс, 2002. – 496 с.
